第371章 先生何出此言？ (第2/2页)
　　
　　「若後世君王如隋炀帝般好大喜功，他完全可以废掉这套制度，或者绕过它，直接下令加税、徵发。」
　　
　　「前人是无法阻止後人的。」
　　
　　李承乾紧皱眉头：「难道————就只能听天由命？」
　　
　　「也并非完全如此。」李逸尘话锋一转。
　　
　　「制度虽然可能被破坏，但它的存在本身就是一种制约。」
　　
　　「一套运行百年、深入人心的制度，即便有君王想破坏，也会面临巨大的阻力。」
　　
　　「朝臣的反对，官僚体系的惯性，甚至民间的舆论。这比完全没有制度，任凭君王随心所欲，要好得多。
　　
　　李承乾若有所思：「就像————祖制？」
　　
　　「类似，但更具体、更可操作。」李逸尘说。
　　
　　「祖制往往是一些原则性的训诫，而财政预算制度是一套详细的运作规则。」
　　
　　「它嵌入朝廷日常运转的每一个环节，想要完全绕过，并不容易。」
　　
　　李承乾忽然想起一个问题。
　　
　　「如果後世君王将债券无限夸大，寅吃卯粮，难道没有任何方法制约吗？」
　　
　　这是一个尖锐的问题。
　　
　　「债券本身不是问题，问题在於发债的用途和偿还能力。」
　　
　　李逸尘解释道。
　　
　　「若发债是为了投资能产生收益的项目，比如修水利增加农田产出，建道路促进商业，且偿还有保障，那麽适度的债务是有益的。」
　　
　　「但若发债只是为了填补日常开支的窟窿，甚至用於奢侈消费，那就是灾难。」
　　
　　他顿了顿。
　　
　　「至於制约————如今让皇室掌控信行，与朝廷的度支分离，就是为了防止朝廷滥用发债权。」
　　
　　「信行是否承销债券，要看项目的可行性和还款来源。这算是一道闸门。」
　　
　　「但若皇帝强行下令呢？」李承乾追问。
　　
　　「皇帝要信行必须承销某项债券，信行敢违抗吗？」
　　
　　李逸尘沉默了。
　　
　　这正是他最担心的问题。
　　
　　在皇权至上的时代，任何制度在绝对皇权面前都是脆弱的。
　　
　　「不敢。」他最终诚实地说。
　　
　　「所以这只能算是一道脆弱的防线。」
　　
　　「真正可靠的制约，必须是多方制衡的制度，让任何一方，包括皇帝都不能独自决定重大的财政事务。」
　　
　　李承乾眼睛一亮：「比如？」
　　
　　「比如，预算的通过需要宰相会议乃至廷议的多数同意。」
　　
　　「比如，加税需要经过复杂的程序，不能由皇帝一纸诏书就施行。」
　　
　　「比如，设立独立的审计机构，直接对皇帝和朝廷负责，监察所有开支————」
　　
　　李逸尘列举着，但他知道，这些在唐代还远不可能实现。
　　
　　李承乾显然也意识到了其中的难度。
　　
　　他苦笑：「这些————恐怕不易。」
　　
　　「确实不易。」李逸尘点头。
　　
　　「但我们可以从最简单的开始。」
　　
　　「而最简单、最基础的一步，就是建立财政预算制度。」
　　
　　他重新将话题拉回核心。
　　
　　「殿下刚才问有什麽办法。臣的回答是，现在就开始建立这套制度，让它生根发芽，随着时间推移不断完善。」
　　
　　「即便不能完全杜绝後世君王的滥权，至少能增加滥权的成本，让明智的君王有章可循，让昏庸的君王不能为所欲为。」
　　
　　李承乾深吸一口气，目光变得坚定。
　　
　　「先生请详说，这财政预算制度，究竟该如何建立？
　　
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　　李逸尘知道，最关键的时刻到了。
　　
　　他必须把前世所学的预算管理知识，用完全符合唐代背景的方式讲述出来，并且要足够详细、足够有说服力。
　　
　　李逸尘从现实出发。
　　
　　「岁计」就是年度财政计划，量入为出」是基本原则，民部的度支司就是负责财政规划的机构。」
　　
　　「我们要做的，不是凭空创造，而是将现有的制度系统化、规范化、刚性化。」
　　
　　李承乾点头：「先生请继续。」
　　
　　「完整的财政预算制度，应该包括四个环节：预算编制、预算审批、预算执行、预算审计。」
　　
　　李逸尘竖起四根手指。
　　
　　「首先是预算编制。」李逸尘开始详细解释。
　　
　　「每年秋季，民部就要开始编制来年的预算。」
　　
　　「这个过程分三步：第一步，预估来年税收。这需要根据今年的税收情况、各地上报的农业收成预估、商业活跃度等，做一个尽可能准确的预测。」
　　
　　「不能虚高，宁可保守一些。」
　　
　　李承乾认真听着，不时点头。
　　
　　「第二步，确定支出总额。这个总额必须小於或等於预估税收。」
　　
　　「如果预估税收只有一百万贯，那麽支出总额就不能超过一百万贯。这是铁律。」
　　
　　「第三步，分配额度。」李逸尘继续说。
　　
　　「在支出总额内，民部要根据朝廷的施政重点，将钱分配给各个衙门。
　　
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　　「这里就需要优先级排序—军费、官俸、赈济、治河这些维持国家运转的基本支出优先保障，且要留出至少一成的应急储备金，用於突发灾荒、战事等。」
　　
　　「剩余的，再分配给其他事务。」
　　
　　李承乾插话：「但各部肯定会争抢，如何公平分配？」
　　
　　「这就是制度设计的关键。」李逸尘说。
　　
　　「不能由民部官员闭门决定，也不能完全由各部自报。臣建议设立一个预算审议会」，由宰相领衔，六部尚书、御史大夫、重要地方都督的代表参加。」
　　
　　「各部需要提交详细的用款计划，说明每一笔钱要用来做什麽、为什麽必须做、有没有更省钱的方案。」
　　
　　「审议会逐一审核，辩论，最後投票确定额度。」
　　
　　李承乾眼睛一亮。
　　
　　「如此一来，就不是民部一家说了算，也不是靠私下关系，而是公开审议。」
　　
　　「正是。」李逸尘点头。
　　
　　「而且这个过程要记录在案，形成文书，作为後续审计的依据。谁主张多花钱，就要承担相应的责任。」
　　
　　「那如果审议会上争执不下呢？」李承乾想到另一个问题。
　　
　　「那就由皇帝裁断。」李逸尘说。
　　
　　「但皇帝只能在审议会提供的几个方案中选择，不能凭空增加总额。」
　　
　　「比如，工部要十万贯治河，兵部要八万贯换装，但总额只有十五万贯，无论如何分配都不够。」
　　
　　「审议会可以提出几种分配方案：给工部八万、兵部七万。」
　　
　　「或者工部七万、兵部八万；或者各七万五千，剩余建应急储备。」
　　
　　「皇帝从中选一个，但不能说各给十万，总额增加到二十万」一一除非皇帝能找到额外的财源，并且说明这财源从哪里来。」
　　
　　李承乾仔细琢磨着这个设计。
　　
　　它确实限制了皇帝的随意性，但又保留了最终的裁决权。
　　
　　更重要的是，它迫使所有人都在一个有限的框架内思考问题，而不是无限要价。
　　
　　「预算编制完成後，就是预算审批。」
　　
　　李逸尘进入第二个环节。
　　
　　「审议会通过的预算草案，要提交皇帝御批。」
　　
　　「皇帝可以提出意见，可以要求修改，但修改必须在总额不变的前提下进行。」
　　
　　「比如把给礼部的钱挪一部分给工部，但不能增加总额。皇帝批准後，预算就具有法令效力，各个衙门必须严格执行。」
　　
　　「若有突发事件需要额外用钱呢？」李承乾问。
　　
　　「这就是应急储备金的用途。」李逸尘解释。
　　
　　「如果突发大灾，需要额外赈济，先从应急储备金中支出。」
　　
　　「如果还不够，则需要启动特殊程序相关部门提交紧急用款申请，审议会加急审议，皇帝特批。但这种情况应该极少，且每一次特批都要记录在案，年底审计时要重点审查。」
　　
　　李承乾记下了这一点。
　　
　　他知道，许多「临时开支」其实并不紧急，只是相关部门没有提前规划。
　　
　　有了这个制度，就能区分真正紧急的和可以提前规划的。
　　
　　「第三个环节，预算执行。」
　　
　　李逸尘继续说。
　　
　　「这是最关键的环节，制度设计得再好，执行不到位也是空谈。」
　　
　　「每个衙门必须严格按照批准的预算开支，每笔支出都要有凭证——购买物品要有市券，雇佣人工要有契书，工程建造要有详细的工料清单。
　　
　　「而且，这些凭证要按月汇总，报民部备案。」
　　
　　他特别强调。
　　
　　「这里需要一个新的职位：各衙门的度支官」。」
　　
　　「这个官员不隶属於该衙门的主官，而是由民部直接委派，负责监督该衙门的预算执行，审核每一笔开支是否合规。」
　　
　　「他的考核和升迁由民部决定，不受该衙门主官影响，这样才能保持独立性。」
　　
　　李承乾眉头微皱。
　　
　　「这————会不会引起各衙门主官的反感？觉得是派来监视他们的。」
　　
　　「肯定会。」李逸尘坦然道。
　　
　　「但这是必要的制衡。没有监督的权力必然腐败，财政权力更是如此。」
　　
　　「度支官的存在，不是为了刁难，而是为了帮助各衙门规范用度，防止官员因不熟悉财务而犯错，也防止官员的贪墨。」
　　
　　他顿了顿，补充道。
　　
　　「当然，度支官本身也要受到监督。御史台要定期抽查各衙门的帐目，同时也要查度支官是否尽职。形成制衡。」
　　
　　李承乾缓缓点头。
　　
　　他明白这个设计的必要性，但也预见到推行时的阻力。
　　
　　不过，如果真能建立起来，对整顿吏治、减少贪腐确实大有裨益。
　　
　　「最後一个环节，预算审计。」
　　
　　李逸尘说到最後一部分。
　　
　　「每年财政年度结束後，比如以农历年底为界。民部要组织对各个衙门的预算执行情况进行审计。」
　　
　　「审计不是简单的对帐，而是要核查：钱是否真的花在了预算批准的项目上？花得是否合理？有没有浪费？有没有舞弊？」
　　
　　李承乾问：「审计由谁来做？民部自己审自己？」
　　
　　「不能。」李逸尘摇头。
　　
　　「审计必须独立。臣建议在御史台下设专门的审计院」，由精通算学、熟悉律法的官员组成。」
　　
　　「他们独立於民部和各开支部门，直接向皇帝负责。」
　　
　　「每年审计结束後，要出具详细的审计报告，列明各衙门的预算执行情况，发现问题，提出整改意见。」
　　
　　「这份报告要公开—至少在朝廷一定级别的官员中公开，形成舆论监督。」
　　
　　李承乾沉思良久。
　　
　　这四个环节环环相扣，从编制到审批，从执行到审计，形成了一套完整的闭环。
　　
　　它确实比现有的「岁计」制度严密得多，也刚性得多。
　　
　　「先生，」李承乾忽然想到一个问题。
　　
　　「这套制度，需要嵌入朝廷运行的哪些方面？」
　　
　　李逸尘知道李承乾问到了关键。
　　
　　制度不能是孤立的，必须与整个官僚体系融合。
　　
　　「方方面面。」李逸尘开始列举。
　　
　　「首先，官员的考核要加入预算执行情况。」
　　
　　「一个衙门的主官，如果连自己部门的用度都管不好，超支严重或者浪费巨大，那麽他的政绩考核就要扣分，影响升迁。」
　　
　　「反之，如果能精打细算、用有限的资源办更多的事，就应该奖励。」
　　
　　李承乾点头：「有理。还有呢？」
　　
　　「其次，吏部的铨选要增加度支官的专门通道。」李逸尘说。
　　
　　「度支官需要专业能力要懂算学，要熟悉律法，要了解各项事务的成本。」
　　
　　「这类人才现在很缺，需要专门培养、选拔、晋升。可以设立明算科」考选举荐，也可以从现有的民部、少府监等部门的能吏中选拔。」
　　
　　「第三，律法要完善。」李逸尘继续说。
　　
　　「《唐律》中已有关於贪墨、挪用官物的惩处条款，但针对预算违规的还需要细化。」
　　
　　「比如，擅自超支该当何罪？虚报预算该当何罪？审计中发现舞弊该如何追责？这些都需要明确的律法依据。」
　　
　　「第四，也是最重要的，」李逸尘看着李承乾。
　　
　　「这套制度需要最高层的全力支持。皇帝、太子、宰相必须带头遵守，不能有任何特权。」
　　
　　「如果皇帝自己可以随意追加开支，那麽整个制度就会形同虚设。」
　　
　　李承乾深深吸了一口气。
　　
　　他听明白了，这是一个庞大的系统工程，涉及官制、考课、律法、人才选拔等多个方面，而且需要长期坚持才能见效。
　　
　　「先生，」李承乾的语气变得严肃，「推行这样一套制度，阻力会有多大，您想过吗？
　　
　　「」
　　
　　李逸尘苦笑。
　　
　　「臣当然想过。各衙门会抱怨束缚了手脚。习惯了随意要钱的官员会抵制。」
　　
　　「度支官的设立会得罪一大批人，审计的公开会让许多问题暴露，引发官场震荡——————
　　
　　阻力会来自方方面面。」
　　
　　「因为不推的代价更大。」李承乾眼神坚定地说道。
　　
　　因为他已经看出来这套制度是能够为大唐续命的关键制度。
　　
　　李逸尘直视李承乾。
　　
　　「殿下，我们回到最初的问题：朝廷钱不够用，怎麽办？」
　　
　　「加税是饮鸩止渴，发债若无节制是寅吃卯粮，唯一的正道就是精打细算，把每一文钱都花在刀刃上。」
　　
　　「而要做到这一点，就必须有制度保障。」
　　
　　他顿了顿，语气更加坚定。
　　
　　「贞观初年，天下方定，百废待兴，陛下力行节俭，百官勤勉，所以能有贞观之治。」
　　
　　「但殿下想过没有，为什麽许多王朝开国时都能勤俭，到了中後期就奢侈成风？」
　　
　　「不是因为後来的皇帝都昏庸，而是因为制度缺失，让人性的弱点好大喜功、贪图享受、短视近利，失去了制约。」
　　
　　李承乾浑身一震。
　　
　　这话说得太直白，也太深刻。
　　
　　它触及了一个所有统治者都不愿面对的事实。
　　
　　再英明的君主也是人，也有人性的弱点。
　　
　　而制度的作用，就是在人性弱点暴露时，提供一道防线。
　　
　　「先生的意思是，」李承乾缓缓说道。
　　
　　「即便如父皇这般英明，也需要制度的约束？」
　　
　　李逸尘沉默片刻，他知道这个问题很敏感，但既然说到这个份上，就不能回避。
　　
　　「殿下，陛下当然是千古明君，贞观之治的成就有目共睹。」
　　
　　「但正因为如此，我们才更需要建立制度不是为了约束陛下，而是为了将陛下的治国理念制度化，让它不因人的变化而改变，让它能传承下去。」
　　
　　他选择了一个更委婉的说法。
　　
　　「陛下力行节俭，但後世之君未必都能如此。」
　　
　　「若有制度在，即便後世之君想奢侈，也会受到制约。」
　　
　　「这才是对陛下治国精神最好的继承。」
　　
　　李承乾久久不语。
　　
　　他想起父皇这些年的一些事。
　　
　　贞观初年，父皇确实极其节俭，宫殿不修，宴饮从简，连自己的寝殿漏雨都让等天晴再修。
　　
　　但近年来，随着国力恢复，父皇也开始建一些宫殿，办一些盛大的典礼。
　　
　　虽然还算克制，但趋势是明显的。
　　
　　如果连父皇这样经历过隋末乱世、深知民间疾苦的君主，都会随着时间推移而放松，那麽後世长於深宫、不知民间艰辛的君主呢？
　　
　　制度，确实有必要。
　　
　　「先生，」李承乾终於开口。
　　
　　「这套预算制度，学生在贞观学堂让学员们讨论一番。」
　　
　　「如此能让那些未来的官员们更加深入的理解这个制度，也让父皇能知道这个制度的重要性。」
　　
　　李逸尘点点头。
　　
　　但他知道，事情还没完。
　　
　　预算制度只是财政管理的一部分，还有更根本的问题需要解决。
　　
　　「殿下，」李逸尘接着说。
　　
　　「预算制度解决的是怎麽花钱」的问题，但还有钱从哪里来」的问题同样重要。
　　
　　这就是税收规划。」
　　
　　李承乾坐直身体：「先生请讲。」
　　
　　「我朝的税收，主要是租庸调，辅以盐铁、关市之税。」
　　
　　李逸尘分析道。
　　
　　「租庸调以人丁为本，优点是稳定，易於徵收；缺点是不公平—贫富负担相同，且与土地脱节，容易造成逃户。」
　　
　　「盐铁关市之税则与商业活动挂钩，商业兴则税多，商业衰则税少，不稳定。」
　　
　　李承乾点头：「这也是税制改革要解决的问题。」
　　
　　「正是。」李逸尘说。
　　
　　「但所有这些，」李逸尘强调。
　　
　　「都必须建立在详细的调研和测算基础上。」
　　
　　「不能凭空定一个数字，说要收多少税，然後去征。」
　　
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